第一章  总  则

本章概述

本章是《行政处罚法》的总则，修订后的《行政处罚法》总则共计8个条款，分别就《行政处罚法》的立法目的和依据，行政处罚的 定义，《行政处罚法》的适用范围、适用对象、适用原则、处罚与教育相结合原则以及当事人权利作出了明确规定。

相较1996年《行政处罚法》、2009年《行政处罚法》、修订前的《行政处罚法》而言，修订后的《行政处罚法》第2条增设了行政处罚的概念条款，明确了行政处罚的概念内涵和外延；删除了1996年《行政处罚法》第3条第2款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”；修订后的《行政处罚法》第8条调整了部分文字表述，提升了《行政处罚法》立法表述的准确性。

一、《中华人民共和国行政处罚法》第一条【立法目的和依据】的条文解读与法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》第一条　为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

【条文解读与法律适用】

根据本条规定，《行政处罚法》的立法目的主要体现在以下几个方面: 

第一，规范行政处罚的设定和实施。根据本法第2条，行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的行为给予的惩戒措施，是一种可以直接对公民人身权和财产权进行限制或者剥夺的行政行为。因此，有必要对行政处罚的设定和实施依法予以规范和控制。

第二，保障和监督行政机关有效实施行政管理。我国宪法和法律规定了行政机关在保障国家安全、维护社会秩序和促进经济发展等方面的职责,而行政机关顺利履行这些职责的关键，是必须享有相应的职权和管理手段，行政处罚权就是其中最为重要的职权之一。可以说，制定和修订《行政处罚法》，规范行政处罚设定和实施，目的既是要监督行政机关合法有效地行使行政处罚权，同时也要保障行政机关有效履行行政管理职能。譬如，本法对行政处罚实施主体予以严格限制，只有拥有行政处罚权的行政机关、法律法规授权组织方能实施行政处罚。这既为行政机关和法律法规授权组织实施行政处罚提供了行为依据，同时也有助于避免行政处罚中滥用职权和超越职权等问题。

第三，维护公共利益和社会秩序。行政机关依法对违反行政管理秩序的行为予以惩戒的目的之一，就是维护公共利益和社会秩序。本法多处体现了维护社会秩序和保护公共利益的立法目的。如《行政处罚法》第66条规定了当事人按时履行处罚的义务，即行政处罚决定作出后，当事人应当在行政处罚决定书载明的期限内予以履行，等等。

第四，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。本条所指的“公民、法人或者其他组织”，既包括应受处罚的公民、法人和其他组织，同时也应包括因违法行为受到损害的公民、法人或者其他组织。据此，行政机关在实施行政处罚时，既要注意保护违法行为人的合法权益，也要注重保护受害方的合法权益。

第五，根据本条规定，《行政处罚法》的制定依据是《宪法》。在我国，《宪法》具有最高效力，一切法律、行政法规、地方性法规和规章都必须以《宪法》为制定依据，并且不得与《宪法》相抵触。《宪法》中关于公民基本权利和义务、国家权力机关组织工作原则等方面的规定，都是制定《行政处罚法》的重要依据。

二、《中华人民共和国行政处罚法》第二条【行政处罚的定义】的条文解读与法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》第二条　行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

【修改提示】

一、修订原因和意义

本条是新增条款。不同于《行政许可法》和《行政强制法》, 1996年 《行政处罚法》、2009年《行政处罚法》以及修订前的《行政处罚法》都没有对行政处罚的概念内涵做出明确规定,这给行政处罚执法实践带来了一定困难,一些明显具有制裁性的行政行为,究竟是否属于行政处罚,经常会引起争议,并引发是否适用《行政处罚法》的争论。实践中,有关责令改正、限期拆除等新型行政制裁行为的性质认定,从根本上来说都与此相关。因此,本条明确规定了行政处罚的概念,进一步界定了行政处罚的内涵和外延,有利于保障行政机关依法有效地实施行政处罚,保护当事人合法权益。

二、修法中的主要争议点

修订后的《行政处罚法》第2条规定:“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”在修法过程中，该条主要有以下争议点:

第一，关于“违反行政管理秩序”。有人认为,“违反行政管理秩序”这概念具有高度不确定性，且应受行政处罚行为的本质属性是违反行政法上的义务。为此，宜将“违反行政管理秩序”改为“违反行政法上的义务”；(2)或者是修改为“行政法律规范”,从而体现行政处罚法定原则；也有人认为,应在“违反行政管理秩序”后增加“尚未构成犯罪的”限定性表述。

第二，关于“减损权益或者增加义务的方式”。在《行政处罚法(一审稿)》中,其曾表述为“以依法减损权利或者增加义务的方式”。对此，有人认为，实践中，并不是所有行政处罚都是“依法”作出的，行政处罚的概念内涵不需要增加“依法”的限定词；有人认为,将行政处罚的概念内涵表述为“减损权利或增加义务”,与行政强制、行政监管等行为的内涵具有一致性，不利于区分这几者之间的关系；有人认为,行政处罚虽然会给当事人带来不利后果,但并不是所有的行政处罚都构成对当事人权利的减损或者义务的增加，典型的如“没收违法所得”“没收非法财物”；有人认为,警告、通报批评并未减损权利或增加义务,建议将“以依法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为“修改为“依照法律、法规、规章规定予以处罚的行为”；有人认为,“损”有损害、侵害之意，建议将“减损“修改为“克减”。

第三，关于“惩戒”。有人认为,“惩戒”一词在我国实践中已经被泛化使用,如果将所有的“惩戒”都定性为行政处罚,很难得到社会认同。因此，应当将是否具有惩罚性作为区别行政处罚与其他行政管理措施的关键标准。

【条文解读与法律适用】

基于本法对于行政处罚的定义,实践中在理解本条内容时,应着重考虑以下五个方面:

第一，行政处罚的实施主体是行政主体。尽管本条表述的是“行政机关”,但需要注意的是，并非所有的行政机关都是行政处罚的主体。只有那些拥有行政处罚权限的行政机关才是实施行政处罚的主体。另外,除了行政机关以外，拥有行政处罚权限的法律法规授权组织和受行政机关委托的组织也是行政处罚的实施主体。从处罚主体的角度看，行政处罚不同于审判机关、检察机关和监察机关等其他主体所实施的制裁行为,也不同于行政机关对其内部工作人员所实施的处分行为。

第二，行政处罚针对的是公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为。所谓行政管理秩序，是行政法律法规规定的行政机关与行政相对人之间的权利义务关系,是行政机关在行政管理活动中所要维护的秩序。为维护行政管理秩序，公民、法人和其他组织必须遵守行政法律规范设定的各项作为与不作为义务，否则将会被科处行政处罚。值得注意的是，本条所规定违反行政管理秩序的行为,并不包括情形严重已经构成犯罪的行为。从违反行政管理秩序的严重程度上看，对于已经构成刑事犯罪的当事人，应移交司法机关依法追究刑事责任，而不能以罚代行。另外，对于那些违法行为轻微或具有法定免除处罚事由的当事人，行政机关也不应予以行政处罚。

在本概念外延上，“违反行政管理秩序的行为“要素，必须能够将行政处罚与一些常见的行政制裁措施相区别。典型的如行政强制措施、行政命令等。

所谓“违反行政管理秩序的行为”是指“违法行为”，要求行政处罚的制裁对象是违法行为，具有违法性。但是，行政强制措施和行政命令则不必具备这一前提条件，当事人行为不违法，并不影响行政机关实施行政强制措施和行政命令。

第三，行政处罚的方式是减损权益或者增加义务。所谓权益，是指权利和利益,即行为主体在法律规定的范围内，为满足其特定的需求而自主享有的权利和利益。因此，所谓减损权益，严格来说是指减损应受行政处罚行为当事人的权利和利益。修订后概念条款将“减损权益”作为界定惩戒行为是否是行政处罚的前提，较好地回答了过去有关“没收违法所得”“没收非法财物”等行为是否为行政处罚的争议。根据修订后的《行政处罚法》，即使被处罚的财产是违法的，仍然成立行政处罚，因为“利益”是价值中立的，既包括合法利益，也包括非法利益；所谓义务，是设定或隐含在法律规范中，实现于法律关系中的，主体以相对抑制的作为或不作为的方式保障权利主体获得利益的一种约束手段。因此，所谓增加义务，是指要求应受行政处罚行为相对人应作出一定行为或不为一定行为。

第四，行政处罚的对象是作为外部相对人的公民、法人或者其他组织，而非内部相对人，这可使行政处罚区别于行政机关基于行政隶属关系、行政监察机关对公务员所作出的处分行为。

第五，行政处罚的目的是“惩戒”。与其他行政制裁措施不同，行政处罚的目的主要是“惩戒”或“惩罚”,而不包括基于“教育”“预防”目的而开展的其他制裁手段。因此，诸如责令限期改正、责令停业整顿等行为，不宜理解为行政处罚，这也是本法第28条规定中“责令当事人改正或者限期改正违法行为”不应理解为行政处罚的根本逻辑。

三、《中华人民共和国行政处罚法》第三条【适用范围】的条文解读与法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》第三条　行政处罚的设定和实施，适用本法。

【条文解读与法律适用】

本条规定了《行政处罚法》的适用范围，即《行政处罚法》适用于行政处罚的设定和实施，规范行政处罚设定和实施的各个环节。本条体现了行政处罚法定原则，包括行政处罚依法设定和行政处罚依法实施两个子原则。

第一，行政处罚的设定必须法定，是指受到行政处罚的当事人行为、种类、幅度等设定都需要有法律依据，主要包括行政处罚的种类法定和行政处罚设定权限法定。在行政处罚的种类设定方面，本法第9条对行政处罚的种类作了明确规定。据此，行政机关只能在其所规定的种类范围内予以处罚，不得超出法律规定范围自行创设行政处罚种类。并且，本法第9条还明确规定，只有法律和行政法规才能创设新的行政处罚种类。同时，在行政处罚的设定权限方面，本法第10条至第14条也明确规定了法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章各自的设定权限。除此之外，其他规范性文件禁止设定行政处罚。

第二，行政处罚的实施必须法定，是指行政处罚实施主体及其职权、实施原则和实施程序都必须法定，主要包括行政处罚实施主体法定、实施程序法定等内容。在行政处罚实施主体法定方面，本法第三章作了明确规定。按照规定，不是所有行政机关都能够实施行政处罚，必须是具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内方可实施行政处罚；在行政处罚实施程序法定方面，本法第五章也作了明确规定。行政机关在实施行政处罚时，不仅要求有实体法律依据，而且必须遵守本法规定的程序。

四、《中华人民共和国行政处罚法》第四条【适用对象】的条文解读与法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》第四条　公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。

【修改提示】

在此次修法中，本条有两处修改：

第一，将“依照本法由法律、法规或者规章规定”修改为“依照本法由法律、法规、规章规定”,将法规与规章中间由“或者”改为顿号连接。修改前的连接词“或者”将规章置于一种与法律、法规相比而言的较弱地位，从语义上减弱了规章作为行政处罚设定依据的功能。实际上，虽然规章的位阶比法律和法规低，适用时应坚持上位法优于下位法原则，但其作为行政处罚设定依据，其功能应与法律、法规相同，即法律、法规、规章都可作为行政处罚设定的依据。

第二，将修订前的《行政处罚法》第3条第2款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”的规定移至第38条，分别规定“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效”。修订前的《行政处罚法》第3条第2款是对行政处罚法定原则的反向表述，也是对“法无明文规定不处罚”的展开叙述。此次修法主要是基于两点考量：看先，本条第1款中已规定行政处罚应具有法律依据并依照法律程序实施，依法进行行政处罚的原则已经确立，没有必要再重复明确，调整修订前的《行政处罚法》第3条第2款位置，并不会影响行政处罚法定原则在本法中的地位；其次，“没有法定依据”和“不遵守法定程序”作出行政处罚的法律效力并不相同。根据《行政诉讼法》第75条的规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，可见，不遵守法定程序并不必然会导致行政处罚无效，只有“违反法定程序构成重大且明显违法”的行政处罚才无效。因此，将该问题调整至第38条中专门予以细化，也避免了《行政处罚法》和《行政诉讼法》之间的冲突。

【条文解读与法律适用】

本条可以分为三方面内容加以理解:

第一，本条规定了行政处罚的适用对象，包括公民、法人和其他组织，既包括个人，也包括单位。

第二，本条规定了行政处罚以行政违法为前提，并且该违法行为处于“应当给予行政处罚”的程度范围。如果没有违反行政管理秩序的行为，或者行为没有达到或超出行政处罚标准，不应予以处罚。实践中，不属于“应当给予行政处罚”的典型情形有两种：一是轻微违反行政管理秩序的行为；二是严重违反行政管理秩序以至于构成犯罪，需要根据《刑法》予以处罚的行为。行政主体在实施行政处罚时，应依据法律的规定，区别不同的违法行为，给予不同的处理。

第三，本条在第3条基础上对行政处罚法定原则做出了进一步明确，主要包括行政处罚设定法定和行政处罚实施法定两个要求。首先，本条明确，能够设定应受行政处罚行为的法律规范只包括“法律、法规、规章”，除此之外，其他任何规则都不能创设行政处罚；其次，关于行政处罚的实施程序，原则上都必须遵守修订后的《行政处罚法》，其他法律规范不能对修订后的《行政处罚法》规定的法定程序予以变更，行政机关也不能规避本法所规定的程序要求。

五、《中华人民共和国行政处罚法》第五条【适用原则】的条文解读与法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》第五条　行政处罚遵循公正、公开的原则。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

【条文解读与法律适用】

一、关于公正、公开原则

（一）)公正原则

公正，是指平等对待当事人各方，不偏不倚，平等地适用法律。该原则贯穿于行政处罚设定和实施的全过程，在行政处罚中，它要求行政机关在处罚中对当事人用同一尺度平等对待。本法在总则中把处罚公正作为一项基本原则确定下来，又在其后的若干章节中对公正原则作出了具体化的规定。

第一，在行政处罚的室方面，本法第10条规定“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”，第11条第1款规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”，等等，通过对行政处罚的设定加以规范并作出严格限制，以保障最基本的公正。

第二，修订后的《行政处罚法》还新增了行政法规、地方性法规“拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明”“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议”等内容，进一步细化补充了公正原则在行政处罚设定环节的运用。

第三，在行政处罚实施方面，本法明确指出违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚，并在程序上设立了处罚过程中可能影响公正执法人员的回避制度，设置了处罚听证程序，要求行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据,并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利，行政机关必须充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。

第四，本法在修订中还新增了电子技术监控设备记录违法事实的有关规定，要求行政机关应当审核记录内容是否符合要求，未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据，进一步丰富了公正原则在行政处罚实施过程中的表现形式。

 (二)公开原则

公开原则是体现社会主义民主的一项重要原则，是公民知情权的基本保障。本条第3款规定是对行政处罚公开原则的具体化展开，要求行政机关对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。本法有不少条款均体现了这一原则。如在听证程序中，本法要求除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证应公开举行。另外，本法还新增了多个公开原则的具体表现形式。如本法第24条第1款规定，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布”；第34条规定，“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布”；第41条第1款规定，“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布”；第48条第1款规定，“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”等等。以上规定皆是此次修法新增内容，这些规定进一步彰显了处罚公开原则的精神实质，也为行政处罚公开原则的贯彻落实提供了法律依据。

二、关于过罚相当原则

本条第2款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这是过罚相当原则在《行政处罚法》中的具体表述。过罚相当原则是刑法理论在行政处罚中的应用，其精神实质与刑罚中的罪刑相当原则是一致的，也是行政法上“比例原则” “行政合理性原则” 在《行政处罚法》上的具体体现。过罚相当原则不仅是设定行政处罚应当遵循的原则，更是实施行政处罚应当遵循的原则。需要注意的是，过罚相当原则适用于裁量行为，而非羁束行为。羁束行为是在法律有明确且详细规定的情况下，行政机关严格依法作出的行政行为，不存在选择余地，只发生违法与否的问题，受合法性原则约束，不存在合法性问题。对于裁量行为而言，由于行政机关享有一定的裁量空间，能够依据违法行为事实、性质、情节和社会危害程度等因素，确定相对应的处罚种类和幅度，从而一方面避免因处罚畸轻导致的无法达到惩戒违法行为人的目的，另一方面也要避免因处罚畸重而导致当事人负担过重的后果。因此，过罚相当原则对于约束处罚裁量行为而言，是具有一定的必要性的，包括对是否处罚的决定裁量、何种处罚的种类裁量和处罚多少的幅度裁量等方面。

实践中，行政机关在对当事人依法实施行政处罚时，应当遵循过罚相当原则，必须以事实为依据，与违法行为事实、性质、情节以及社会危害程度相当，所科处罚种类和幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应。如果违背过罚相当原则，导致行政处罚明显不当的，应当及时予以纠正。

六、《中华人民共和国行政处罚法》第六条【处罚与教育相结合原则】的条文解读与法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》第六条　实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

【条文解读与法律适用】

处罚与教育相结合是行政处罚应当坚持的一项基本原则。行政处罚不仅通过给予违法行为人一定的制裁防止其再次违法，更要通过行政执法部门的宣传教育，督促行为人增强法治观念，自觉遵守法律秩序，同时也教育他人维护法律权威，自觉守法。本条适用需要注意以下5个问题:

第一，根据本法第2条规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。该定义直接体现了行政处罚的惩戒功能和目的。但是，行政处罚本身也具有一定的教育功能。行政处罚可以通过惩戒违法行为人促使其吸取教训，自觉维护和遵守法律。在行政执法中，教育主要有两种功能：一是运用法律法规和国家政策对违法行为人说理，向其说明违法行为的危害性与法律后果，促使其自我反思，纠正违法行为，提高法治观念和自觉守法意识；二是将处罚违法行为人与教育公众相结合，通过对违法行为人的处罚，从而对其他社会公众起到教育和警示作用，让公众知晓和预测合法与违法行为的边界及其法律后果，引导广大公众自觉维护和遵守法律。

第二，处罚与教育是实现行政管理目的的两种手段，二者相辅相成、相互作用、有机统一，共同为实现行政管理目的服务。首先，处罚和教育在具体执法过程中具有显著区别，行政处罚是行政机关保障法律有效实施的重要手段之一，其方式因具有惩戒性而显得较为严厉，对违法行为人与社会公众能够起到一定的威慑作用。但是，教育往往通过说理、告诫的形式开展，主要是劝勉和引导违法行为人和社会公众，方式更为柔和、易于被人们接受。虽然二者在方式和效果上存在明显差异，但并不影响其有机统一。教育本身并不是要弱化法律，而是与具有强制力的处罚手段结合起来，二者互为补充。实践中，单纯依靠行政处罚，并不能保障法律法规制度的贯彻落实，且容易引起公众抵触情绪，也有悖于行政管理初衷。法律得以有效实施的最基本保障，就是公众对法律的理解和支持。保障法律的平稳运行，维护社会稳定和谐，离不开法制宣传教育。只有通过广泛、多样化的宣传教育，广大社会公众才能知晓法律、懂得法律、维护法律，法律才能拥有坚实的群众基础。因此，必须将处罚和教育有机结合。

第三，本法非但在总则中对处罚与教育相结合原则作出明确规定，同时分则中的其他规定也充分体现了这一原则。如第32条规定， “当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚： (一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的； (二)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的； (三)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的； (四)配合行政机关查处违法行为有立功表现的； (五)法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的” ；第33条第1款规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”；等等。这些规定均体现了以教育方式促使违法行为人主动纠正违法行为、提高法治意识的立法目的。

第四，为强化处罚与教育相结合原则，修订后的《行政处罚法》还新增了诸多重要教育举措，为本原则落地实施提供了法律保障。如第33条第3款规定: “对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”

第五，正确把握处罚与教育的关系。避免“不教而罚”或“只教不罚”。行政处罚不是目的，而是一种手段。只有把处罚的手段和教育的手段结合起来，才能有效保障法律的实施，预防违法犯罪行为，营造公众自觉遵法守法的氛围，维护社会和谐与稳定。在设定和实施行政处罚时，处罚与教育二者不可偏废。如果将二者分离，容易导致执法实践中出现两种主要的错误倾向即“不教而罚”或者“只教不罚”，行政处罚也会因此发挥不出应有的法律效果，造成违法行为人或因罚重不公而产生抵触情绪，或因罚轻起不到一定的威慑效果而屡教不改。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，在行政执法中，处罚和教育各自具有其不可替代的功能和作用，需要灵活运用处罚和教育的方式。只有将二者贯彻执法过程的始终，才能实现最佳的法律效果和社会效果。

七、《中华人民共和国行政处罚法》第七条【行政处罚当事人的权利】的条文解读与法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》第七条　公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

【条文解读与法律适用】

本条是关于行政处罚当事人权利的规定。行政处罚中，为充分保障当事人的合法权益，本条规定了当事人的各项权利，具体包括：陈述权和申辩权、申请行政复议或提起行政诉讼权、请求行政赔偿权。

一、陈述权和申辩权

陈述权及申辩权是法律赋予当事人在行政处罚中保护自身利益的一种法定权利。陈述权指当事人就所知悉的事实向行政机关陈述的权利；申辩权指当事人根据事实和法律规定为自己的行为申述理由和辩解的权利。为了保障当事人的权益，依照本条规定，公民、法人或者其他组织针对行政机关作出的行政处罚决定，有权进行陈述和申辩，以证明自身没有违法事实或者虽有违法事实，但情节较轻。陈述权和申辩权对于制约行政权力的滥用、保护行政相对人的合法权益具有重要作用。

在行政处罚实践中，行政机关应当严格依照本法规定，充分保证当事人的陈述权和申辩权。同时，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人所享有的权利，包括陈述权及申辩权。具体的告知方式包括口头和书面两种形式。实践中，一般采用书面形式告知当事人享有陈述权和申辩权，口头形式仅适用于简易程序。

陈述申辩的主体一般为当事人，在特殊情况下，公民、法人或其他组织亦可通过书面委托方式委托他人代为陈述和申辩。当事人可通过书面或口头形式向行政机关作出陈述和申辩，以书面形式作出陈述申辩的，应当在权利行使期限内将陈述申辩材料送达行政机关；以口头形式进行陈述申辩的，行政机关应如实记录留存。

二、申请行政复议或提起行政诉讼权

申请行政复议或提起行政诉讼是保障当事人合法权益的两种救济途径，二者可合称为行政救济制度。行政复议是指当事人对于行政机关作出的行政处罚存有争议，向作出行政处罚行政机关的上一级行政机关或者法律规定的其他行政机关提出申请，由该行政机关对引起争议的行政处罚进行审查，并作出相应处理决定的一种行政监督活动。行政诉讼则是指当事人受到行政机关的处罚之后不服，直接向人民法院提起诉讼，或经向原处分机关的直接上级机关提出复议后，对其作出的决定仍有不服的，向人民法院提出诉讼，请求撤销或者变更原处分或决定的行为。本条赋予行政处罚当事人两种不同救济途径，对于行政处罚不服的，既可以向上级行政机关申请复议，也可直接向人民法院提起诉讼，且经行政复议后，对行政复议决定仍不服的，也可继续向人民法院提起诉讼。在具体适用时，应当注意两点： 一是行政复议的申请人为公民、法人或者其他组织，不限于行政处罚的相对人。申请行政复议的对象为行政处罚这一具体行政行为，行政处罚当事人或利害关系人对行政处罚决定不服，或者认为行政处罚决定侵犯了其合法权益，均可以申请行政复议。需要指出的是，实践中，公民、法人或者其他组织只要认为自己的合法权益受到行政处罚侵害即可申请行政复议，至于是否真的受到侵害并非其申请条件，需行政复议机关审查后才能确定。 二是行政诉讼的原告同样不限于行政处罚的当事人，与行政处罚决定之间存有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，都可以作为原告提起行政诉讼。被告为作出行政处罚的行政机关，但不包括司法机关、立法机关等其他国家机关。人民法院对此类行政案件独立行使审判权，人民法院行政审判庭负责审理行政案件，任何行政机关、社会团体和个人不得干涉。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的理由是对行政处罚决定不服，或认为行政处罚决定侵犯了其合法权益。除法律规定复议前置的以外，公民、法人或者其他组织不仅可以直接对行政处罚决定提起行政诉讼，并且可以在行政复议后，再对行政处罚决定或行政复议决定提起诉讼。

三、请求行政赔偿权

行政赔偿是指行政机关对因行使职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益所造成的损害，依法给予赔偿的法律制度。当行政机关的行政处罚行为使相对人遭受损害时，行政处罚相对人有权依法提出赔偿要求。行政赔偿是国家责任形式的一种，国家对公民应负的责任包括国家立法损害责任、国家行政侵权责任、国家司法损害责任与国家民事责任四种类型。行政侵权赔偿责任是国家对行政侵权行为所负的赔偿责任。行政赔偿责任是行政侵权责任的一种、其责任形式包括恢复原状或金钱赔偿。在行政处罚中，之所以会产生行政赔偿，主要是因为行政机关违法作出的行政处罚导致当事人权益受到损害，本条在具体适用时，应注意：

第一，承担行政赔偿责任的主体，既有可能是行政机关及其工作人员，也可能是被授权实施行政处罚行为的组织或个人。

第二，行政机关承担行政赔偿责任的前提是行政处罚决定存在违法情形，这是行政赔偿与行政补偿的关键区别。行政补偿通常针对的是行政机关及其工作人员合法行为带来的损失。

八、《中华人民共和国行政处罚法》第八条【被处罚者的其他法律责任】的条文解读与法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》第八条　公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。

违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以行政处罚代替刑事处罚。

【修改提示】

此次修订，本条主要有两处变动：第一，在第1款“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚”中增加行“行为”二字，改为“公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚”。第二，在第2款“应当依法追究刑事责任”后增加一个“的”字。此两处修改均是用以增强《行政处罚法》立法表述的准确性。

【条文解读与法律适用】

本条是对违法主体所应承担的不同法律责任的规定。公民、法人或者其他组织因其违法行为对他人造成损害的，除需承担行政责任外，还应依法承担民事责任，违法行为构成犯罪的，不得因已承担行政处罚而免除其刑事处罚。本条明确了违法行为人的行政处罚责任、民事责任及刑事责任。

一、关于民事责任的承担

行政处罚责任与民事责任分别属于不同的法律责任范畴，因而即使为同一违法行为所引起，二者也不可相互替代。

第一，民事责任和行政处罚责任产生的前提有所区别。尽管可能基于同一违法行为，但民事责任由民事主体违反民事义务的行为所引起，违反民事义务是民事责任产生的前提，行政处罚责任则是由违反行政管理秩序的行为所引起的。

第二，二者在功能上也存在差异。民事责任重在对受害人权利的恢复，赔偿或补偿当事人所受损失，主要体现为补偿功能及救济功能，而行政处罚责任的承担则重在维护行政管理秩序，对行政行为造成的权利侵害予以救济，通过行政处罚减少再次实施违法行为的可能性。行政处罚责任体现了国家对违反行政法定义务行为的否定性评价，其以制裁行政违法或行政不当为主旨，属于惩罚性法律责任，而民事责任则以弥补相对方合法权益损失为目的，属于补偿性法律责任。

第三，对于责任强制程度而言，民事责任更多体现的是国家权力的间接强制性，由当事人自觉主动承担，无须强制机构介入，且双方当事人可就民事责任的内容或承担方式进行协商、和解或调解。但是，行政处罚责任则更多体现了国家权力的直接强制性，不可协商。尤其是在责任免除方面，民事权利可以自由处分，受害人既可以自行决定是否诉至国家有权机关追究侵权人的民事责任，亦可在责任追究过程中自行免除侵权人的民事责任。但是，行政处罚责任却不可处分，行政处罚责任是国家强制违法当事人必须承担的不利后果，必须由法定机关予以追究，其他受害当事人不能自行免除违法主体的行政处罚责任。

第四，在具体适用中，民事责任的承担方式主要以补偿、恢复受害人权利为基本内容，主要包括恢复原状、返还财产、赔偿损失、停止侵害、排除妨害、赔礼道歉等形式。民事责任的实现主要以财产性方式为基本形式，但是，行政处罚的种类则与此不同，包括警告、通报批评、罚款、没收违法所得等责任方式。对于行政责任而言，实施行政处罚的主体为行政机关，是当事人因违法行为破坏行政管理秩序而承担的行政责任；对于民事责任而言，违法行为人可首先与受害相对人协商解决，也可进行调解，未能达成一致意见的，才经由司法途径解决。

二、关于刑事责任的承担

本条第2款严格规定行政处罚不得代替刑事处罚。行政责任与刑事责任均体现了国家权力的强制性，但行政责任与刑事责任的强制性有明显的区别。当民事违法、行政违法达到一定程度时，违法行为可能构成犯罪，依法应当追究刑事责任。此时，仅追究民事责任、行政责任不足以有效维护社会秩序，违法行为人应当同时承担刑事责任。刑事责任拥有最为严厉的制裁手段，行政处罚的力度不足以代替刑事处罚。刑事责任是由犯罪行为所引起，犯罪行为是刑事责任产生的前提。本条在具体适用时，应当注意的问题是:

第一，刑事责任的承担方式包括财产刑和非财产刑，但其主要是通过限制、剥夺犯罪人人身自由的方式实现的，这与行政处罚存在差异。

第二，若在行政处罚之前，初步判断违法行为构成犯罪的，可直接移送刑事司法部门，科处刑事处罚，不得以行政处罚代替刑事处罚。若对违法行为已经作出行政处罚，对于构成犯罪，有可能进行刑事处罚的，仍应当移送刑事司法部门，科处刑事处罚，但是在刑事处罚时应适当考虑已承担过的行政处罚责任，根据违法行为人已受到处罚的事实，从轻或减轻刑事处罚。

第二章 行政处罚的种类和设定

本章概述

本章是关于行政处罚的种类和设定的规定，其中第9条规定行政处罚的种类；第10条至第14条以及第16条规定法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章以及其他规范性文件对于行政处罚的设定权限；第15条规定行政处罚立法后的评估。此章主要有以下三处修改完善：一是增加了行政处罚种类，即通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、限制从业；三是增加了行政法规、地方性法规补充设定行政处罚的规定；三是新增设了行政处罚立法后评估制度。 

九、《中华人民共和国行政处罚法》第九条【行政处罚的种类】的条文解读与法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》第九条　行政处罚的种类：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

【修改提示】

本条将现行单行法律规范中已经明确规定、行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入，与修订前的《行政处罚法》相比，增加通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等行政处罚种类，将修订前的《行政处罚法》中“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”统一规定为“暂扣许可证件”以及“吊销许可证件”。相较而言，修订前的《行政处罚法》法中所列举的处罚种类不够完整，不利于行政执法实践和法律的实施，据此，本法在修订过程中全面贯彻落实行政执法体制改革要求,秉持严格规范公正文明执法理念,丰富了行政处罚的种类,适应了执法实践的需要。在本法的修订过程中，对于行政处罚种类存在以下三种有代表性的观点： 一是失信惩戒在实践中应用广泛，列入失信名单对公民、法人和其他组织权益影响重大，却缺乏相应法律规范,引发较大争议,建议将“列入严重失信名单”或者“信用惩戒”纳入行政处罚种类； 二是采用列举方式规定行政处罚种类包容性不足，建议修改为具体列举和抽象概括相结合的模式，将具体种类归类为申诚罚、财产罚、行为罚、资格罚、人身罚等五大类型； 三是对“通报批评”是否属于行政处罚种类存在不同意见。

【条文解读与法律适用】

本条以列举方式明确了行政处罚的种类，在修订前的《行政处罚法》的基础上新增了五种行政处罚类型。虽未进行抽象概括，但从列举顺序看，本条实质是按照申诫罚、财产罚、资格罚、行为罚、人身罚五类进行了区分归类，并以原则性的兜底条款作结。行政处罚种类的适用都有各自的条件，需要结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，《行政处罚法》 《行政许可法》以及其他法律、法规的具体规定综合考虑。

一、关于“警告、通报批评”

警告和通报批评属于申诫罚。警告是指行政机关对有违法行为的公民、法人和其他组织提出警示和告诫，使其认识所应负责任的一种处罚。其目的是通过给予行为人告诫，使其以后不再作出违法行为。警告通常用于情节较轻、危害性不大的违法行为， 如《治安管理处罚法》第75条规定，饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告。根据修订后的《行政处罚法》第59条的规定，行政机关给予当事人行政处罚应当制作行政处罚决定书，行政处罚一般是要式行政行为，但警告在特定情况下可以通过口头方式作出， 如《道路交通安全法》第87条第2款规定，对于情节轻微,未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。通报批评虽未被修订前的《行政处罚法》纳入行政处罚种类之内，但却广泛存在于其他法律、法规以及行政执法实践中。 如《审计法》第43条规定，被审计单位违反本法规定,拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。又如行政执法实践中，食品药品监管部门对存在问题的企业往往会向社会公开发布检查结果公告，并责令其积极整改。通报批评主要表现为行政机关在一定范围内对违法行为人的违法事实予以公布，借此既制裁和教育违法者，又广泛教育他人。

实践中需要注意的问题是:

第一，警告和通报批评通常适用于违法程度轻微、社会危害性不大的行为。两者的主要区别在于，警告通常只针对个人作出，知晓范围也限于当事人本人或限定范围的人员，采取的是“点对点”的方式；而通报批评需要具备一定的公开性，其知晓范围明显大于警告，采取的是“点对面”的方式。

第二，公安机关对当事人作出的“训诫”行为虽与警告较为接近，但性质不同。训诫本义指教导和劝诚，对照本法第2条有关行政处罚的定义，其不属于刑罚、行政处罚或行政强制措施，一般不应理解为行政处罚。现行训诫措施规定散见于刑法、行政法和诉讼法中，如《刑法》第37条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但可以根据案件的不同情况予以训诫；《信访条例》第47条规定，公安机关可以对经劝阻、批评和教育无效的、违反相关信访规定的当事人予以训诫；《行政诉讼法》第59条规定，人民法院可以对妨碍行政诉讼的当事人予以训诫。由此可见, 训诫是指人民法院、公安机关等对某些违法当事人进行批评教育、责令改正的一种处置措施，不属于刑罚、行政处罚或行政强制措施，也不同于单纯的劝阻、批评和教育。江苏省高级人民法院在〔2019〕苏行申1214号“卢某某诉淮安市公安局经济技术开发区分局要求撤销训诫书案”中认为, 训诫书仅为告知当事人《集会游行示威法》 《信访条例》中关于示威、游行、信访的相关规定，并告知违反相关规定的法律后果等, 训诫书不属于行政处罚，亦无相对应的法律后果。原审法院认定训诫书对当事人的权利义务未产生实际影响，据此迳行裁定驳回其起诉并无不当。

二、关于“罚款、没收违法所得、没收非法财物”

罚款、没收违法所得、没收非法财物属于传统财产罚。本条将旧法中分两项规定的“罚款”“没收违法所得、没收非法财物”合并为一项。罚款指行政机关责令有违法行为的公民、法人和其他组织在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为。罚款是实践中被广泛适用的行政处罚种类，《治安管理处罚法》中有44个条文均规定了罚款， 如该法第43条第1款规定:“殴打他人的,或者故意伤害他人身体的,处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”没收违法所得与没收非法财物指国家行政机关将违法所得与非法财物收归国有的行政处罚，具有强制性与无偿性的特征。较罚款而言，其惩戒程度更为严厉，在适用程序上要求也相对更为严格。修订后的《行政处罚法》第28条对违法所得进行了定义，是指实施违法行为所取得的款项，也就是特指金钱；而修订后的《行政处罚法》第74条第1款规定依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。因此，非法财物一般指金钱以外的财产，在没收时需通过拍卖等方式转化为款项。

法律适用中要注意，罚款需遵守罚缴分离的规定，所罚款项必须上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分。没收违法所得和没收非法财物的处罚对象为以谋取非法收入为目的违反法律、法规的公民、法人及其他组织。

三、关于“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”

暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件属于资格罚，指行政机关对有违法行为的公民、法人和其他组织，通过暂扣、吊销许可证件、降低资质等级的方式暂时剥夺或永久剥夺其从事生产或经营权利的行政处罚。首先，本条将修订前的《行政处罚法》中的许可证、执照改为许可证件，与《行政许可法》保持一致，扩大了暂扣与吊销行为的客体范围。根据《行政许可法》第39条的规定，行政许可证件包括: (1)许可证、执照或者其他许可证书； (2)资格证、资质证或者其他合格证书； (3)行政机关的批准文件或者证明文件； (4)法律、法规规定的其他行政许可证件。其次，降低资质等级被正式纳入行政处罚范围，实际是对《建筑法》等法律、法规既有规定的吸收。如《建筑法》第74条规定,建筑施工企业在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有其他不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的行为的，责令改正，处以罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书；造成建筑工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

实践中需要注意的问题是:

第一，“信用惩戒”与降低资质等级的关系。信用惩戒的外延要大于降低资质等级，如果信用惩戒基于改变原有的资质等级，可以作为本条规定的降低资质等级处罚来处理，至于其他不涉及改变资质等级的信用惩戒，则不属于行政处罚。

第二，暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件是较为严厉的行政处罚，只有法律和行政法规可以设定吊销营业执照的行政处罚，地方性法规无权设定此类处罚。

四、关于“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”

限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关团、限制从业属于行为罚，指行政机关对违反法律、法规的当事人，在一定期限内或者永久剥夺其从事某项生产经营活动权利的行政处罚。行为罚部分是本条修改的重点之一, 与修订前的《行政处罚法》相比，本条新增了限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业三项内容。

“责令关闭”广泛存在于环境保护及安全生产等领域单行法和行政处罚实践之中。如《环境保护法》第60条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。《安全生产法》第108条规定，生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。责令关闭是较为严厉的一种行政处罚，与责令停产停业不同，责令停产停业通常附有期限要求，受处罚人在一定期限内纠正了违法行为，就可以恢复生产和经营；责令关闭否定了公民、法人或其他组织生产经营行为的存续，并无期限限制。责令关闭与吊销许可证件的关系在于,责令关闭是针对生产经营的事实状态，吊销许可证件是针对可以开展生产经营的法律前提要件。两者作出的机关通常也不一致，如《环境保护法》第60条规定的责令关闭是由有批准权的人民政府决定，而吊销许可证件一般是许可证件的颁发机关才有权作出。

 “限制开展生产经营活动”以及“限制从业”作为新增的行政处罚种类，包括时间、空间、生产经营活动以及从业种类等方面的约束，被处罚人的其他生产经营活动不受影响。限制开展生产经营活动相对于责令停产停业而言，范围和效果更轻,限制开展生产经营活动是在原有生产经营范围的基础上加以控制或缩减，但生产经营活动并不停止，而责令停产停业则意味着生产经营活动处于全面暂停的状态。限制从业多发生在对于行业准入有特定要求的专业领域内，如《食品安全法》第135条第1款规定，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可,或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。

实践中需要注意的问题是，责令关闭、责令停产停业、限制开展生产经营活动、限制从业作为较为严厉的行政处罚，将直接影响企业的生产经营利益，需要按照法律、法规规定的实体和程序条件严格适用。

五、关于“行政拘留”

“行政拘留”作为传统人身罚在本条中被予以保留。行政拘留是指法定的行政机关依法对违反行政法律规范的人，在短期内限制其人身自由的一种行政处罚。由于人身自由权是公民基本权利，所以只有法律能够设定此类行政处罚。

实践中需要注意的是，行政拘留是行政处罚中最严厉的处罚，只有公安机关和法律规定的其他机关有权作为实施主体，目前有规定的其他机关是国家安全机关。

六、关于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”

本项为兜底条款。前五项列举的五类行政处罚在实践中运用频率较高，具有基础性与代表性，但除此之外，现行法律、法规中的其他行政处罚以及未来立法中可能出现的行政处罚也都应属于合法有效的行政处罚种类，为防止遗漏，本条进行了兜底式规定。

实践中需要注意的问题，是对“责令限期拆除“行为的性质，应当区分认定。关于“责令限期拆除”,《土地管理法》和《城乡规划法》均有规定，但基于两法引发的责令限期拆除行为是否均属于行政处罚，在理论界和实务界尚有一定争议。行政执法和司法实践更倾向于认为两者性质不同。理由如下: (1)《土地管理法》第77条和第78条规定，对于非法占用土地进行建设的，自然资源主管部门应当限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物。该法第83条又规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以向人民法院起诉。该法已经明确将“责令限期拆除”确定为行政处罚，故从文义解释角度，自然资源主管部门依据《土地管理法》作出的“责令限期拆除”决定属于本条规定的其他行政处罚。 (2) 《城乡规划法》第64条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设且无法采取改正措施消除影响的，由城乡规划主管部门限期拆除。该条的规定源自《城市规划法》第40条，而原国务院法制办曾作出《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》 (国法秘函〔2000〕13号)，明确《城市规划法》第40条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。因此,城乡规划主管部门依据《城乡规划法》作出的“责令限期拆除”,属于责令改正违法行为的范畴，不属于本条规定的其他行政处罚。